Dlaczego w Polsce nie ma prywatnych cmentarzy?

Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie prawa cmentarnego jest obecnie ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W związku z nieprzystosowaniem ustawy do czasów współczesnych (jej przepisy częściowo powielają normy zawarte jeszcze w ustawie o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu z 1932 r.) rząd zdecydował się na zaprezentowanie projektu nowych przepisów, które w założeniu miałyby dostosować regulacje do warunków XXI wieku.

Zakładanie cmentarzy w prawie polskim

W świetle obecnych przepisów nie istnieje możliwość funkcjonowania podmiotów prywatnych na rynku cmentarzy. Zgodnie z art. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych o założeniu, rozszerzeniu i zamknięciu cmentarza zadecydować może rada gminy lub władze kościelne po uzyskaniu zgody właściwego inspektoratu sanitarnego. Potwierdzeniem tych regulacji jest art. 19a ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, który gwarantuje związkom wyznaniowym prawo do posiadania cmentarzy, zarządzania nimi oraz ich zakładania i likwidacji. Przepisy te w dużej mierze powielają regulacje jeszcze z okresu międzywojennego (wówczas upoważnione do zakładania cmentarzy były jeszcze instytucje wojskowe).

Przepisy projektu nowej ustawy a swoboda działalności gospodarczej

Zgodnie z proponowanymi art. 92 i 94 nowej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ograniczenia te mają zostać utrzymane, przewidując wyjątek jedynie dla cmentarzy wojennych. Projektodawca w uzasadnieniu wprost informuje, iż jego celem jest zapobieżenie powstawaniu cmentarzy komercyjnych. Przepisy dopuszczają pobieranie opłat za korzystanie z cmentarza przez związki wyznaniowe oraz ich różnicowanie w zależności od tego, czy zmarły do danego związku wyznaniowego należał, nie wyłączając jednocześnie możliwości zrezygnowania z nich. Jedynym obowiązkiem związku wyznaniowego zarządzającego cmentarzem ma być konieczność opublikowania stawek opłat w publicznie dostępnym regulaminie.

W Rzeczypospolitej Polskiej swoboda działalności gospodarczej ma charakter zasady ustrojowej, gwarantowanej przepisami rozdz. I i II Konstytucji RP. Implikuje to konieczność uznawania domniemania swobody działalności gospodarczej oraz uzasadniania każdorazowego odstępstwa od niej ważnym interesem publicznym. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji nakazuje ograniczanie konstytucyjnych wolności i praw zgodnie z zasadą proporcjonalności, nie naruszając ich istoty oraz tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Należy podać w wątpliwość, czy w przypadku ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej w zakresie tworzenia cmentarzy ustawodawca ową proporcjonalność zachował. Ochrona zwłok ludzkich wynika z zasad konstytucyjnych, jej realizacja jednak może z powodzeniem przebiegać bez uciekania się do zakazu prowadzenia cmentarzy przez podmioty prywatne – również do nich stosowano by przecież przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, odpowiednich rozporządzeń, a w skrajnych sytuacjach nawet normy prawa karnego. Nawet gdyby ustawodawca chciał poddać branżę ściślejszej kontroli ma ku temu dużo bardziej proporcjonalne środki niż zakaz działalności podmiotów prywatnych – np. wymóg uzyskania zezwolenia. Nie tylko brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za tezą, jakoby gminy i związki wyznaniowe były w stanie ową ochronę realizować lepiej niż podmioty prywatne, ale wręcz z dotychczasowych obserwacji, takich jak raport NIK z 2016 roku, wynika, że z reguły nadzór organów samorządu terytorialnego nad cmentarzami komunalnymi był nierzetelny, a do powstania faktycznego rynku komercyjnego i tak doszło – w aż 37% badanych gminach opłaty cmentarne ustalały podmioty zewnętrzne, kierując się rachunkiem ekonomicznym.

Kwestią dyskusyjną pozostaje to, czy ustawodawca poprzez takie ukształtowanie norm prawnych doprowadził do ustanowienia monopolu w zakresie cmentarzy komercyjnych. Choć deklarowanym celem jest niedopuszczenie do powstanie takiego zjawiska, to niewątpliwie możność ustanawiania i różnicowania opłat przez związek wyznaniowy może przybrać charakter komercyjny. W Polsce brak jest centralnego rejestru cmentarzy komunalnych, jednak z badań NIK wynika, że jest to ok. 1880 cmentarzy (z czego większość w kilku zachodnich województwach) spośród aż 15,5 tys. Oznacza to, że niemal 90% cmentarzy w Polsce prowadzonych jest przez związki wyznaniowe, w większości przez Kościół katolicki. Art. 216 Konstytucji zezwala na ustanowienie monopolu w drodze ustawy – w tym wypadku ustawodawca nie decyduje się na taki krok wprost, jednak monopol może okazać się konsekwencją ograniczenia swobody działalności gospodarczej w odniesieniu do tworzenia cmentarzy. Jeżeli stan ten w niektórych miejscach nie występuje, to dzieje się tak ze względu na nieprzestrzeganie obecnych norm prawnych – NIK ocenia, że prowadzenie działalności komercyjnej przez cmentarze komunalne jest powszechne.

Prywatne cmentarze w porządkach prawnych innych krajów

Umożliwienie konkurencji na rynku cmentarzy i miejsc pogrzebowych zaowocowałoby obniżeniem tych w odbiorze społecznym bardzo wysokich kosztów oraz zwiększeniem możliwości wyboru konsumenta. Przemawiają za tym przykłady krajów, które zdecydowały się na liberalizację prawa w tym zakresie.

1. Austria

W Austrii w 2002 r. doszło do liberalizacji prawa cmentarnego, która zaowocowała wzrostem liczby prywatnych przedsiębiorstw w tym obszarze. Tworzenie prywatnych cmentarzy po uzyskaniu odpowiednich zezwoleń od organów administracji publicznej dopuszczają wszystkie kraje związkowe poza Tyrolem i Vorarlbergiem. W Styrii (Steiermark) ustawa o pogrzebie zwłok zezwala na tworzenie cmentarzy przedsiębiorstwom prywatnym po uzyskaniu pozwolenia właściwego miejscowo organu samorządowego. Bardzo podobnie wyglądają regulacje w kraju związkowym Górnej Austrii. Ustawa wiedeńska obok miejskich i wyznaniowych cmentarzy zezwala na istnienie prywatnych miejsc pogrzebowych – wedle danych miasta z opcji tej korzysta ok. 10% mieszkańców Wiednia. Austriacki organ federalny ds. ochrony konkurencji zauważa pozytywne skutki liberalizacji z 2002 r. – większa konkurencja przekłada się na korzystniejsze dla konsumentów ceny i większe możliwości wyboru.

2. Niemcy

Podobnie jak u ich południowych sąsiadów w Republice Federalnej Niemiec ustawodawstwo cmentarne leży w kompetencji krajów związkowych, z których dokładnie połowa dopuszcza istnienie prywatnych miejsc pogrzebowych. Co prawda ustawy nie przyznają im miana cmentarza (niem. Friedhof), jednak pełnią one funkcję cmentarną, gdyż można na ich terenie chować również większą liczbę osób. Wymogi konieczne do uzyskania zgody na stworzenie prywatnego miejsca pogrzebowego często nie są trudne do spełnienia – np. zgodnie z ustawą w Nadrenii-Palatynacie wystarczające jest uzasadnione pragnienie lub interes oraz brak kolizji z interesem publicznym lub godnym ochrony interesem osoby trzeciej, w kraju Saary przesłanki te brzmią bardzo podobnie i uzupełnione są o wymóg godnego i dostępnego ukształtowania miejsca pochówku, identycznie brzmią również przesłanki uzyskania zgody w Badenii-Wirtembergii.

3. Rumunia

W Rumunii upadek socjalizmu w 1989 r. przyniósł rozkwit prywatnych inicjatyw w zakresie branży pogrzebowej. Związane to było z niewydolnością państwa i państwowych cmentarzy – widać to na przykładzie Bukaresztu, gdzie w 2019 r. 14 na 15 cmentarzy osiągnęło limit miejsc, a dostępne było zaledwie 0,09% miejsc na cmentarzach. Na kryzys odpowiedziała prywatna przedsiębiorczość – w 1997 r. otwarto pierwszy prywatny cmentarz w Rumunii. Stało się to mimo niesprzyjającego otoczenia regulacyjnego, dopiero w 2014 r. uchwalono bowiem ustawę o cmentarzach, krematoriach i usługach pogrzebowych, która dostrzegła to zjawisko (wcześniej prawo rumuńskie zawierało jedynie ustawodawstwo dotyczące publicznych oraz kościelnych cmentarzy). Ustawa z 2014 r. dopuszcza zakładanie i zarządzanie cmentarzami i krematoriami przez prywatne przedsiębiorstwa, stowarzyszenia i fundacje (warto dodać, że Rumunia nie jest jedynym krajem bałkańskim, który zdecydował się zezwolić na prywatną inicjatywę w zakresie cmentarzy – w tym samym roku ustawę dopuszczającą powoływanie prywatnych cmentarzy uchwaliła Albania, w 2010 r. pierwszy prywatny cmentarz otworzono w Sofii w Bułgarii). Obecnie w Rumunii istnieje 35 prywatnych cmentarzy, z czego 32 zarządzają przedsiębiorcy.

4. Stany Zjednoczone

W Stanach Zjednoczonych cmentarze dzieli się na publiczne i prywatne. Podział ten jest jednak nieoczywisty w stosunku do definicji używanej w niniejszym komunikacie (prywatne, czyli mające prywatnego właściciela). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego Stanu Alabama cmentarz publiczny może być zarządzany prywatnie. Aby dane miejsce określić mianem cmentarza publicznego, wystarczy „intencja właściciela, by przeznaczyć ziemię na cmentarz publiczny łącznie z akceptacją publicznego użytku terenu”. Podobnie jak w przypadku innych państw federalnych prawodawstwo cmentarne jest przedmiotem regulacji na poziomie stanów. Co do zasady zakładanie i prowadzenie cmentarza jest regulowane z uwagi na wymogi zdrowia publicznego i bezpieczeństwa – określane są min. minimalne odległości cmentarzy od miast, a niekiedy istnieje wymóg uzyskania licencji. Regulacja ta ma jednak swoje ograniczenia – przede wszystkim z uwagi na prawa jednostki wynikające z konstytucji stanowych oraz Konstytucji Stanów Zjednoczonych, które w ocenie sądów nie mogą być ograniczane zbyt dalece i nieproporcjonalnie.

5. Wielka Brytania

Brytyjczycy cieszą się liberalnym prawem cmentarnym. Na tworzenie cmentarzy komercyjnych zezwolono już w 1847 r. Cmentarze prywatne są w Zjednoczonym Królestwie w niewielkim stopniu regulowane – kluczowymi normami, których przestrzegać muszą zarządcy takich cmentarzy są akty prawa miejscowego oraz akty prawne dotyczące norm sanitarnych i bezpieczeństwa, niektóre prywatne cmentarze otrzymują również dedykowane jedynie im akty prawne. Szczególnie w przypadkach gmin, które zmagają się z brakiem miejsc na cmentarzach, możliwość tworzenia cmentarzy przez prywatnych inwestorów stanowi istotną okoliczność ułatwiającą mieszkańcom pochówek swoich bliskich. Według badania Ministerstwa Sprawiedliwości Zjednoczonego Królestwa prywatnych cmentarzy w Anglii i Walii jest ok. kilka procent.

Wnioski – czas na liberalizację prawa cmentarnego

Prywatne miejsca pochówku funkcjonują z powodzeniem w wielu krajach. Polska ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych w brzmieniu zarówno obecnym, jak i projektowanym w ramach prac rządowych zawiera w zakresie tworzenia cmentarzy regulację niekorzystną dla konsumentów, wyraźnie uprzywilejowującą jeden podmiot, jakim jest Kościół katolicki. Ograniczenie konkurencji w zakresie tworzenia i zarządzania cmentarzami wydaje się niezrozumiałe w świetle konstytucyjnych zasad proporcjonalności i swobody działalności gospodarczej.

Prace nad nowym kształtem prawa cmentarnego to idealna okazja, by poprawić regulacje w tym zakresie. Ustawodawca ma do wyboru wiele wzorców z innych krajów, które mogłyby stanowić inspirację dla kształtu polskich przepisów. Zalecane jest jednak stworzenie relatywnie liberalnych regulacji, tak by nie ograniczyć niepotrzebnie pozytywnych efektów dla konsumentów. Zwłaszcza wobec sporych kosztów pochówku pożądane jest dopuszczenie prywatnej przedsiębiorczości w zakresie prowadzenia cmentarzy.

Piotr Oliński – Forum Obywatelskiego Rozwoju – FOR

REKLAMA

Sprowadzanie zmarłych z Francji do Polski

Kontakt: 24h + darmowa wycena transportu zwłok

Udostępnij